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从法律角度看光伏用地新规！
2023-04-18 发布

3月28日，自然资源部网站发布了由自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，下称“12号文”），支持光伏发电产业发展并规范用地管理。文件指出，应做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划衔接，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，并将光伏发电项目用地实行分类管理。

4月6日，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，下称“53号文”），进一步明确了国土与林业的管理衔接问题。

何为光伏发电项目用地实行分类管理？光伏项目用地有哪些变化？涉林涉草项目应如何符合用地管理？


一、新老政策的衔接


在12号文出台前，光伏项目用地的主要政策依据包括：

1. 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，下称“5号文”），允许使用未利用地建设光伏；

2. 《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，下称“153号文”），允许使用宜林地、部分灌木林地建设“林光互补”项目；

3. 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，下称“8号文”），允许使用非基本农田以外的农用地进行复合型光伏项目或扶贫项目建设。

上述3份政策文件作为光伏发电项目用地管理最核心的政策依据，已施行多年。其中，8号文已于2022年9月25日有效期届满，此后关于光伏复合项目如何用地一直处于政策不明的状态；5号文也将于2023年9月17日有效期届满；153号文则在“三调”取消“宜林地”分类后也存在适用性问题。本次12号文可以视为上述3份政策的延续承继，并有针对性地对原有政策面临的问题做出回应。


二、已纳入规划作为用地前置要求


12号文明确光伏发电项目应“纳入”国土空间总体规划（下称“纳规”），在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。

此前8号文的要求是光伏发电规划应“符合”土地利用总体规划等相关规划，然而自然资源部于2019年5月28日发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》后，明确建立“多规合一”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等均纳入为“国土空间规划”。8号文规定已与“多规合一”的要求存在不协调。

12号文要求将光伏项目纳入规划作为用地审批的依据，不仅是在表述上从“土地利用总体规划”向“国土空间规划”的升级，更从原先仅要求“被动”符合规划提升为“主动”纳入规划。在以往的光伏发电项目开发实践中，项目单位所取得的自然资源主管部门选址意见中，通常采取“符合土地利用总体规划”或“符合国土空间规划近期实施方案”等描述。本次要求光伏项目主动纳归，无疑更有利于对光伏项目用地规模进行有效管理和控制，避免无序扩张。不过，在12号文明确提出光伏发电项目应纳入国土空间总体规划后，在当前各地国土空间总体利用规划编制进度不一的背景下（对于尚未完成国土空间总体规划编制的地区，根据《土地管理法》相关规定，仍应继续执行经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划），实践中如何进行纳规操作，如何确保项目不因纳规手续办理流程拖慢建设进度等问题仍有待后续进一步观察。

三、光伏方阵禁止使用耕地，允许集约使用其他农用地


耕地包括永久基本农田和一般耕地，8号文仅强调禁止使用永久基本农田，未禁止光伏发电项目使用永久基本农田以外的一般耕地。近年为坚持和落实最严格的耕地保护制度，《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（自然资办发〔2022〕45号）已明确脱贫地区不得新增占用耕地建设光伏项目。本次12号文再次强调光伏方阵区不得使用耕地。

对于耕地以外的农用地，如林地、草地、种植园用地等，是否允许建设光伏？自然资源部办公厅曾于2022年6月15日下发的《自然资源部办公厅关于征求〈自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知〉（征求意见稿）意见的函》（自然资办函〔2022〕1148号，下称“1148号文”）提出使用农用地不超过项目总用地面积的50%的限制要求，一度引发业内普遍担忧。本次发布的12号文未对农用地的使用面积比例作限制性要求，且相对于8号文似有进一步放宽一般农用地使用限制的迹象，如除林地/草地外未再强调使用农用地必须按复合项目（互补模式）进行建设：

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但是否可据此理解12号文已实际取消“农光互补”项目（涉林、涉草项目除外）的光伏复合项目建设要求，无需落实农业建设方案？

对此，我们倾向于认为仍应持谨慎态度。12号文虽规定光伏方阵用地不需按非农建设用地审批，但同时亦明确光伏方阵用地不改变土地用途等要求。应根据“三调”认定的土地性质进一步作判断，如使用种植园用地（果园、茶园、橡胶园等）且原本就存在农业种植的，建设光伏项目后仍应保持种植，避免对生态和农业生产造成影响。我们建议在光伏发电项目实际操作中仍应关注土地利用现状，并关注地方自然资源、农业等主管部门在实践中提出的相关建设要求。

应注意的是，53号文提出“将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。下一步，自然资源部将对相关分类标准进行修订，各地根据地类调整要求及时开展调查举证，具体工作要求另行通知”，如光伏项目方阵用地使用上述园地的，项目用地可能因性质调整而“涉林”。


四、林光互补项目允许光伏方阵区使用部分灌木林地


那么“涉林”用地是否允许使用呢？12号文施行前，光伏方阵使用林地的主要政策依据为153号文。根据153号文相关规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应当采用“林光互补”用地模式。

本次12号文未参照153号文列举“负面清单”，而是直接规定允许光伏阵列区使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，逻辑更为直接和清晰。对于乔木林地、竹林地则是禁止的，明确“不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板”。此外，在“三调”数据与林草数据对接融合工作尚未完成的背景下，实践中不乏林草数据认定为宜林地、灌木林地而“三调”认定为非林地的情形出现。对此，53号文明确“原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照‘三调’分类标准，‘三调’为非林地的，不按照林地管理”，正式确认以“三调”成果作为划定林地管理边界的依据，也就是说是否属于林地原则上以“三调”结果为准，而非“林业一张图”。

但是这一原则也有例外，比如53号文明确对于“三调”认定为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，且没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依法依规按照林地管理。

对于“三调”地类中的“其他林地（0307）”，所包括的疏林地、未成林地和迹地地类均为153号文禁止使用地类，我们认为仍属于禁止使用的范畴；对于“其他林地（0307）”下属苗圃地类，虽12号文和153号文均未明确提及，但考虑到12号文关于“林光互补”模式的相关规定均针对使用灌木林地展开论述，我们理解应当不允许使用其他林地地类，具体仍有待在实践中进一步观察。

此外，本次12号文明确了光伏发电项目采用“林光互补”模式使用灌木林地的基本建设要求，包括“不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距”等。在过往实践中，各地林草部门对于涉林光伏复合项目建设要求和认定标准往往缺少明确规定，“林光互补”建设模式的验收标准不甚明确，12号文则明确提出“确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平”等要求，或将成为涉林光伏发电项目用地日常督察执法的监管重点。


五、草光互补项目允许光伏方阵区使用非基本草原以外的草原



12号文明确光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。

此前，关于光伏项目使用草地的主要依据是《草原法》及《草原征占用审核审批管理办法》，主要规定了在使用天然草原和人工草地时应履行相应的审批程序。此外，部分省份已经出台了光伏项目占用草地的政策要求。本次12号文第一次在部委层面提出了“草光互补”的概念，强调光伏项目方阵区不得占用基本草原，如光伏项目方阵区使用非基本草原的，由各地确定“草光互补”项目的适建区域、建设模式和建设要求。因此如项目选址涉草的，应当首先确保不涉及基本草原，并进一步了解地方关于草原使用的具体要求，在建设时遵循地方政策规定。


六、升压站用地仍应按建设用地管理



光伏项目的升压站（变电站）及运行管理中心等用地均仍按建设用地进行管理。在《土地管理法》修订后，除了按国有建设用地的划拨、出让、出租等方式供地的，还可以结合实际情况，按集体经营性建设用地入市的方式去取得升压站区域的建设用地使用权，在各地已有不少先例，一定程度上可以简化用地程序、缩短用地审批期限。

此外，对于按照建设用地管理的项目配套设施用地，如涉及占用一般耕地的，是允许通过依法办理“农转用”等手续转为建设用地后使用的，但应当按规定落实占补平衡。根据《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）有关规定，非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，积极拓宽补充耕地途径，补充可以长期稳定利用的耕地。实践中，通常由政府主管部门负责落实“占补平衡”的具体工作，项目单位则承担因此产生的相关费用。


七、集电线路、场内外道路等用地的管理要求


集电线路可分为地埋和架空方式。12号文规定，集电线路按照配套设施用地管理（须按建设用地管理），采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地按光伏方阵用地（不需按非农建设用地审批）。需要注意的是，此处集电线路指的是光伏场区内各光伏方阵间的电缆汇集连接到升压站的线路，而从升压站至电网变电站的线路为外送线路（送出线路），外送线路的使用未在12号文中规定，通常在各省制定的电力条例、电力设备保护条例或相关政策文件中予以明确。

对于位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡，即允许使用耕地作为场内道路。对此，8号文已明确场内道路可按农村道路用地管理，12号文则进一步要求在使用耕地作为场内道路的情形，应落实“进出平衡”。而根据《自然资源部办公厅关于修订〈土地卫片执法图斑合法性判定规则〉的通知》（自然资办函〔2023〕337号）中的相关规定，如农村道路涉及占用一般耕地的，须上传能证明县级人民政府已将该农村道路纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的材料，否则属于“非粮化违法违规用地”的情形。因此，如项目单位未落实“进出平衡”手续而使用耕地作为场内道路的，则存在违法用地风险。

场外道路，或称进场道路，应按建设用地管理。通常在项目建设中，优先考虑与现有农村道路、公路等结合，简化用地审批流程。


八、光伏方阵用地备案要求


12号文规定光伏方阵用地除与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议外，还应报当地县级自然资源和林草主管部门备案。上述规定除延续5号文已有的以租赁等方式取得未利用地应报当地县级国土资源部门备案的要求外，进一步扩展到凡是涉及光伏项目租赁用地的，均须向县级自然资源和林草主管部门备案的要求。此外，在管理和执法层面，12号文提出自然资源和林草主管部门在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据。对于企业而言，虽然多了一道向自然资源及林草主管部门备案的程序，但光伏方阵用地在备案后，具备一定的对抗第三人的效力，可有效防范出租方一地数租的法律风险。此外，考虑到以往项目开发实践中，不乏出现项目用地在国土“二调”向“三调”转换过程中因土地性质、规划条件等多种因素变化而导致用地不合规的情形，结合12号文关于用地备案和项目纳规的规定来看，项目履行完毕相关程序后应当可避免类似情形出现。对于新能源企业而言，后续新建项目开发和存量项目收并购过程中，应额外关注并核实项目用地是否已履行相应的备案程序。

总体来说，本次12号文发布后光伏项目用地的分区管理在原有文件的基础上做了更为明确的规范，解决了此前用地政策部分失效导致农光互补规则缺失、用地政策与“三调”成果的衔接性问题以及与“三区三线”的相容性问题。同时，该文还使得光伏项目用地要求更为清晰化，以“林草联审”等机制简化相关用地审批流程，更有助于保障光伏项目用地要素，推动光伏装机容量的进一步提升。

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